深化“放管服”改革审计探析#

“放管服”改革政策措施落实审计（简称“放管服”改革审计）是重大政策措施落实跟踪审计的重点和热点。为更好地促进政府转变职能，发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用，有必要从理论层面对“放管服”改革审计进行深入思考，以助力审计实践。

“放管服”改革审计的基本特点#

“放管服”改革审计，是依据一定的审计程序和标准，对“放管服”改革政策措施落实情况进行检查、评价和反馈的审计监督，具有以下四个方面的特点。

（一）审计内容的内向性#

“放管服”改革是刀刃向内的革命。因此，“放管服”改革审计直接指向制定、落实政策的行政权力本身，关注行政权力的取消、下放的及时性，行政职权流程再造的简洁性，非行政许可职权清理的彻底性，行政机关与企业、协会、中介机构的职权与事权的清晰性等。通过监督检查各地区、各部门行政职权清单化、执行便捷化，促进改善以审批发证为主的行政职权运行，促进政府职能转变，提高行政效能，解决民生“痛点”，助力“第一公里”启动和“最后一公里”通畅。

（二）审计方法的创新性#

从审计模式上看，“放管服”改革审计是问题导向和绩效导向的有机结合。重大政策措施落实跟踪审计的着力点是政策执行情况及其效果，“放管服”改革审计不但要以问题为导向，揭示政策执行中存在的不作为、慢作为、乱作为现象，更要关注政策是否得到及时落实，落实效果如何，行政相对人办事、创业程序及环境是否得到改善等。从思维方法上看，“放管服”改革审计是督查方法和审计方法的有机结合，审计中，可以以督查方式，跳出“查账”的思维局限，采取访谈、查阅、比较、分析、观察等方法，检查政策措施落实过程的合规性和绩效性，从而达到提高工作效率的目的。

（三）审计结果的时效性#

资金具有时间价值。“放管服”改革政策措施落实同样具有重大的时间价值，这就决定了“放管服”改革审计具有时效性。从微观角度来看，大多数“放管服”改革政策措施都有明确的责任主体、完成时限。审计通过检查责任主体的完成时限可以促进政策措施有效落实，如依据权责清单中的行政许可事项的办结时限要求，检查行政机关办理许可事项的效率。从成果上看，通过重点审计政府重视、社会关注的热点、难点、焦点问题，及时发现苗头性、倾向性、普遍性问题，分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多种形式产出高质量审计成果，促进问题及时解决，及时回应社会关切，助力体制机制完善。

（四）审计依据的多元性#

“放管服”改革审计的依据具有多元性，主要包括三方面内容：一是基本依据，包括审计法及其实施条例、国家审计准则和其他法律、法规、规章等；二是政策依据，如上级党委、政府及所属部门出台的关于“放管服”改革的规范性政策文件；三是绩效评估依据，如“放管服”改革政策措施执行的效果、效率和效益评估的相关制度规定。

“放管服”改革审计的重点内容#

“放管服”改革审计应围绕中央提出的“五个为”和“六个一”进行重点审查。“五个为”即为促进就业创业降门槛，为各类市场主体减负担，为激发有效投资拓空间，为公平营商创条件，为群众办事生活增便利。“六个一”即企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消。笔者围绕“五个为”和“六个一”，梳理了“放管服”改革政策措施大部分内容，基本涵盖了“放管服”改革审计范围，具体包括以下六个方面。

（一）政务服务标准化建设情况#

围绕“互联网＋政务服务”工作推进情况，关注未按规定建立政务事项清单，未及时公开政务信息，政务大厅主题分类、办事指南、办事流程、所需资料不明确，“一号申请、一窗受理、一网通办”运行不畅，“最多跑一次”落实不力，群众办事不便捷等问题；围绕电子政务大厅建设情况，揭示行政审批网上运行困难、办事入口不统一、事项上网不同步、平台功能不完善、政府部门数据不共享、业务不协调的“信息孤岛”等问题；围绕投资项目集中审批、中介超市运营管理情况，关注部门投资项目未进驻在线审批监管平台而进行体外循环审批，中介服务事项应纳入但未纳入中介超市，中介服务项目应在但未在中介超市选取中介机构，行业主管部门不按规定报送中介服务事项及违规进行中介服务机构审核、入住，不认可中介超市选取结果等问题。

(二）权责清单制定执行公布情况#

围绕非行政审批取消，行政审批清理、承接、取消、下放情况，揭示明放暗留、放而不管等重审批、轻监管、弱服务，重下放、轻培训、弱承接问题。围绕各部门权力清单和责任清单制定、执行和动态调整情况，揭示缺位、越位、错位等履职方面的问题。围绕权责清单制定执行和行政许可设立、变更、调整及执行情况，揭示以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，或以非行政许可审批名义变相设定行政许可及借行政许可变相收费等问题。

（三）中介机构清理规范情况#

围绕中介机构清理，中介服务事项取消、变更、公示，保留行政审批中介服务事项清理规范、报备公示等情况，揭示违规将行政审批事项转为中介服务、未将新设中介服务事项纳入清单管理、违规指定中介服务事项和中介服务机构及违规收费、变相收费等权力寻租、与民争利问题。

（四）“双随机、一公开”监管落实情况#

对照各级政府部门随机抽查事项清单，查看清单调整、执行，随机抽查软件、“一单两库一细则”、行业检查标准和分级分类监管标准建立，以及“双随机”监管结果公示等情况，揭示部门监管缺失、检查随意、执法不力等问题。

（五）“减证便民”制度措施落实情况#

围绕实施行政审批及提供公共服务过程中涉及的各类证明、盖章、证照（证件、证卡、执照）、认定结果、认证认可结论、鉴定结论、评定等级、培训考试（核）结果、年检年审结果、资质资格证书、公证文书、登报声明等有关证明材料清理情况，牵头对本系统各级单位（含派出机构）实际对外开具（核发、设定）的证明材料目录清理及证明材料目录清单制定、公示情况进行检查，揭示不按规定清理各类证明材料并制定、公布证明材料清单，《国家职业资格目录》外设立资格考试项目及违规索要证明材料、违规收取开具证明材料费、违规收取考试费等行动不力、推诿塞责、违法违纪问题。

（六）“商事制度”改革落实情况#

围绕“多证合一、一照一码、先照后证”等放宽市场准入改革措施落实，揭示重复登记、重复提交材料，办照容易办证难、准入不准营等问题；围绕“市场主体信用信息数据交换协同平台”、政务服务网络平台、信用信息共享平台等数据对接、交换、共享、归集并回传国家企业信用信息公示系统情况，揭示网络平台建设缓慢、数据共享不及时等问题；检查工商登记前置审批、后置审批目录执行情况，揭示违规恢复取消、调整事项的审批登记，以及超目录审批等推进不力、落实不到位、监管弱化等问题。

“放管服”改革审计的实现路径#

“放管服”改革政策措施内容非常丰富，审计过程中需抓住几条关键主线。

（一）抓住责任主体落实，关注政策执行不力问题#

“放管服”改革审计属于重大政策措施落实跟踪审计，主要关注政策是否以合理的制度成本、时间成本、经济成本有效执行。从政策落实的现实过程看，可以划分为制订执行方案、确定责任主体、分解任务目标、配置所需资源、实施执行活动、政策效果达成等环节，审计可以顺着这一政策落实环节，重点关注地方制定实施细则、责任主体履职、受政策影响领域的变化等情况以及政策落实反馈调整等。顺着政策执行责任主体这条线，检查责任主体的政策执行行为，反映责任主体不作为、慢作为、乱作为问题，从而提高审计效率。

（二）紧扣协调不畅问题，关注体制机制障碍#

“放管服”改革是一个从上到下逐层推进的过程，政策执行过程中，会出现部分政策难以落实，甚至相互推诿、“踢皮球”现象。如政务服务信息系统条块分割、各自独立，政务服务大厅进驻部门及事项少，行政职权集中审批难等。审计要善于透过现象看本质，分析因政策本身或者制度机制缺陷导致的部门之间协调不畅，相关职责权力边界不清晰等问题，查找因利益固化，不愿放权、放轻不放重、承接困难等体制机制障碍，并通过审计揭示问题、督促整改。

（三）把握“三个区分开来”重要要求，防范审计风险#

“放管服”改革审计的风险来源于两个方面：一是对“放管服”改革政策系统性和复杂性理解把握不准，出现对政策制定科学性、合理性以及政策执行效果的误判，做出不恰当的审计建议。二是审计策略选用不当，现场审计未覆盖“放管服”改革政策落实的重点。“放管服”改革审计涉及行政职权事项的执行和绩效，审计事项的专业性、全面性越来越强，因此，审计人员应按照“三个区分开来”重要要求，抓住审计重点，实事求是地揭示、分析和反映问题，既揭示重大违纪违法问题，又支持、促进“放管服”改革发展中的积极探索与创新举措；既坚持问题导向，加大对人民群众、市场主体最关心的实际问题的审计力度，又注重“放管服”政策落实中的新生事物和创新举措，积极促其规范和完善。