巡察工作质量的高低取决于巡察报告的水平，而问题底稿作为巡察报告的支撑材料，既是巡察过程和结果的书面证明，也是回应有关质疑的有力证据。因此建立巡察报告问题底稿制度，能有力解决巡察报告问题底稿支撑材料不完整、关键信息不明确、难以溯及过往等问题，促进巡察工作制度化、规范化、科学化。

一、如何探索巡察报告问题底稿在巡察工作中的应用？#

政治巡察的主要目的是发现问题、形成震慑，而如何保证发现问题的准确性和可证性，成为巡察工作过程中的一个重要课题和紧迫任务。探索实施巡察报告问题底稿制度，坚持用证据说话，确保巡察报告问题全程留痕，为推进巡察工作深入开展提供了有益探索。

（一）巡察报告问题底稿主要内涵。#

巡察报告问题底稿，指由巡察干部根据巡察监督内容，逐人、逐事、逐个问题编写制作，形成一人、一事、一个问题一稿的巡察报告问题材料。内容包括问题描述和佐证材料两部分。其中，问题描述主要记录巡察方式、问题摘要（含收到反映和巡察发现的问题）、巡察意见（含初步结论和处理建议）、审核意见等内容。佐证材料主要包括巡察起底材料和信访件（含来信来电来访）、个别谈话记录、相关同志的说明、资料账册凭证、抽查检查意见、深入了解情况、初步核实结论等内容。巡察报告问题底稿是按照固定格式和标准，真实、完整地记录巡察人员执行巡察方案、运用巡察方式方法发现问题、取得证据以及认定问题、得出结论全过程的材料。底稿要素包含了巡察实务的主要方面，能真实、完整地反映巡察人员执行巡察方案、开展巡察工作的全过程，巡察报告问题底稿既是巡察过程和结果的书面证明，又是形成巡察报告和问题线索报告的支撑材料，也是回应有关质疑的有力证据。同时也是对所有巡察干部的一种事中和事后监督，对新从事巡察工作的同志的一个快速指引。

（二）巡察报告问题底稿形成路径。#

巡察工作中，意向性问题初步形成思路后，寻找佐证材料就成为了重要因素。比较真实可靠的佐证材料主要来源于被巡察单位的会议记录、财务账目及工作总结、相关部门的审计、审查或裁定文书、谈话记录及相关政策法规和规范性文件等资料。在巡察工作中，我们要通过查阅大量的资料，并通过分析判断，查找出存在的问题，才能形成一份全面、准确的报告问题底稿。巡察报告问题底稿一般经历以下五个阶段：一是查阅会议记录。重点查阅被巡察单位的行政会议记录和党组织会议记录，带着疑问和思考去看，从会议记录细节中发现问题，透过现象找出问题的本质，比如乡镇的会议记录主要有党委（扩大）会议、乡长办公会议、党政联席会议等，这些会议记录都涉及记录经济决策和执行轨迹，主要看以下内容：一看是否贯彻执行国家经济法律法规。乡镇在研究经济社会发展方面，正常情况下都是集体研究，这里面会反映出政府投资项目、土地征用等具体内容，对照国家法律法规，就能判断是否依法依规。二看民主决策。涉及重大工程、资产处置、大额资金支付、举借债务、人员招录等是否进行集体研究，是否民主、公开决策。三看学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神情况、意识形态工作情况、党的组织生活制度落实情况等。二是查阅审计报告。充分利用审计资源，收集被巡察单位近年组织开展的领导干部经济责任审计、部门预算审计、专项资金审计、政府投资审计等报告，摸清被巡察单位存在的主要问题，核实审计查出问题整改情况，推测领导干部财经法纪意识及管理水平，初步列出被巡察单位可能存在问题清单。三是查阅财务账册。调阅被巡察单位及下属单位的财务账册，对照相关财务管理制度，重点关注违规发放津补贴情况、公务支出及公务消费合理性情况、“吃空饷”问题、国有资产处置方面的问题、单位和个人借款问题、财政专项资金使用问题等，在财务报表的“蛛丝马迹”中发现问题线索。四是进行个别谈话。在分析梳理所掌握的问题线索基础上，有针对性的确定个别谈话对象和谈话内容，用具体负责人、经办人口供了解问题、证实问题，从多数谈话对象的共识中发现问题，从少数谈话对象流露的情绪和“弦外之音”中捕捉信息，抓住要害，发现有价值的问题线索。五是查找相关政策法规。对于已确定的问题线索，要做到法规政策规定依据充分。将查找出的问题与所涉及年份的政策法规相比对，准确把握该问题具体违反哪一部政策、哪一条规定，并将该政策依据附在目录中，让被巡察单位心服口服。

（三）巡察报告问题底稿应把握的问题。#

一要把握佐证材料与问题之间的关联性。巡察报告问题底稿佐证材料应为能证明问题存在的资料，多份材料同时佐证一个问题时，要按照逻辑关系排列。比如：某位领导违规处置国有资产一事，底稿目录应按照任职文件、会议记录、财务票据、谈话记录、违反的相关法律法规顺序排列，同时要注意目录与材料存放顺序的一致性，便于日后迅速查找。二要确保底稿内容的准确性。要注意把握谈话核实问题的准确性。比如个别谈话中，一人的证言真实性、准确性并不高，对于重点问题，要与多名知情人谈，进行原汁原味的记录，通过当事人的原话呈现违纪事实、违纪经过、主观要素等，做到有动因、有情节、有结果。以此来核实有关问题，确保准确无误，经得起检验。三要注重底稿内容和来源的合法性。要在内容和程序合法的前提下获取巡察报告问题底稿的证据。一方面巡察报告问题底稿中的证据要客观真实，实事求是，不夸大、不捏造；另一方面，巡察报告问题底稿中证据的取得过程应符合法律的要求，不诱导、不强制。要以严谨认真的态度对待被巡察单位，既要按照法纪标尺及时发现问题，又要充分保障被巡察对象的合法权益。四要注意底稿内容的保密性。巡察工作是一项专业性高、保密要求严的工作。巡察报告问题底稿中的一些存疑线索一旦提前泄露就会打草惊蛇，最终导致问题无法查清查实。所以巡察工作中一定要注意报告问题底稿的保存、清理和销毁，防止工作秘密外泄。

二、如何实行底稿制度产生高质量巡察效果#

巡察工作有“两新”。一是巡察团队新，每次巡察组成员都是新组合；二是巡察对象新，每次进入被巡察单位都是一个新的领域。由于这两新，再加上巡察时间有限，组长对组员的素质和工作能力了解不多，组员对巡察工作比较陌生，巡察组对被巡察单位个性了解不足，经常出现“两难一差”问题。一是发现问题充分求证难；二是巡察报告画像准确难。最终导致一差：巡察质量差。

在以往的巡察中，没有实行底稿制度，各人发现问题后求证问题不规范、要素不全，整理问题材料参差不齐，存在发现问题多，支撑有力、经得起检验的问题不多，写起报告不敢采用，只好挑选一些普遍存在的小问题充数，报告反映不出重点和特点。在新一轮的巡察中，我们认真实践底稿制度，获得了较好的效果，有一种纲举目张、举重若轻的感觉。最明显的感受是心中有底气，画像比较准，问题不反弹。底稿制度是一个好的方法，值得不断实践不断完善，以此助推巡察工作质量不断提高。

（一）以底稿为抓手#

一是围绕三大方面查找问题，形成底稿。组成三个作业小组，每组至少两个同志，指定其中一人负责。对应党的领导、党的建设、全面从严治党三大方面查找问题。每组侧重一个方面，围绕看党组织领导核心作用发挥情况，看中央路线方针政策和省委、市委决策部署贯彻落实情况，看机关党建工作情况，看“两个责任”落实情况，看领导干部廉洁情况，看选人用人情况，看中央八项规定精神落实情况，查找问题、求证问题。严格按照问题来源、问题概述、了解内容、支撑材料等环节，收集依据证据，理出底稿初稿。底稿初稿经过层层把关、签审，做到成熟一份收交一份。

二是根据底稿支撑形成三大方面问题，撰写报告。前几轮到巡察即将结束的时候，写巡察报告要召集组内成员反复开会商讨，花费大量时间，有些问题支撑仍然不够坚实。第六轮巡察实行问题底稿制度后，我们撰写巡察报告轻松了许多，我们把巡察期间收集的83个问题底稿，按照党的领导、党的建设、全面从严治党三大方面进行分类，提炼概括，一份巡察报告初稿就写出来了，极大地提高了工作效率，巡察报告中对被巡察单位党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和夺取反腐败斗争压倒性胜利等方面的主要问题，都能一一找到依据和证据。巡察报告问题底稿制度的建立实现了巡察过程全程留痕，让巡察报告中的问题有据可查、有迹可寻，确保了巡察报告的高质量。

（二）用作业作保证#

巡察工作质量的高低取决于巡察报告的水平，问题底稿作为巡察报告的支撑材料，既是巡察过程和结果的书面证明，也是回应有关质疑的有力证据，因此如何提高问题底稿的质量成了最基础、最重要的问题，在实际工作中，我们用作业制保证底稿制，用一环扣一环的作业细节，确保问题底稿质量良好，经得起检验。为写好巡察报告，提高巡察质量打好基础。

组成指导小组

由组长、副组长、巡察员组成指导小组，指导小组主要职责：指导作业小组尽快了解被巡察单位的概况，尽快进入角色；指导作业小组发现有价值的问题；严把问题底稿质量关。

七个步骤压实责任

一是“预习”。指导小组指导作业小组认真听取被巡察单位的有关汇报，了解被巡察单位工作职能职责、工作特点等基本情况，中央和省委、市委对该领域该单位的大政方针、重大部署、重大决策；指导作业小组开展讨论，让组员对该领域该单位有面上的了解，缩短进入新单位适应期。

二是“出题目”。指导小组对应三大方面，根据工作进展，理出查找问题的方向性题目，我们称为“出题目”。让组员能够抓住重点查找问题，避免头发胡子一把抓，分不出主次重点，避免各自为阵，重复窝工，形成全组一盘棋，提高工作效率。

三是“做作业”。作业小组充分运用巡察方式方法，积极主动发现典型问题，收集问题各种证据，查找问题依据，严格按照问题来源、问题概述、了解内容、支撑材料等要求，认真做好底稿作业。

四是“交作业”。我们规定每周三下午、周日上午组员把作业交给巡察员，以此督促组员要积极完成作业，把工作成效体现在具体的作业中。

五是“改作业”。作业收齐交指导小组对应的同志，我们规定每周三下午、周日上午指导小组的同志“改作业”，按照问题有描述、事实有支撑、定性有依据、过程有记录的要求，把关修改，提出指导意见。通过改作业，压实指导小组责任，防止空转。

六是“点评作业”。我们规定每周四上午、周日下午指导小组的同志针对作业存在的问题，与完成作业的组员面对面进行点评。通过点评，及时提出底稿存在的不足，由该组员及时进行完善，防止事后的无奈。

七是“签收作业”。指导小组把关，按照成熟一份签收一份的要求，对成熟的问题底稿按照了解人签字、复核人签字、组长签批认真签收。以此强化责任意识、担当意识。签收后，按照三大方面问题，由巡察员统一编号，形成底稿汇总表，便于了解和查找。

用作业制保证底稿制，底稿制才会有生命力，用作业保证问题底稿，才会产生高质量的问题底稿，有了高质量的问题底稿，才会产生高质量的巡察报告，有了高质量的巡察报告，才会产生高质量的巡察效果。

三、巡察报告问题底稿责任如何明确？#

巡视巡察报告问题底稿主要内容包括：一是问题来源，是指最初发现问题的途径，如谈话、信访、调研、座谈、调阅材料等。二是问题概述，是指巡视巡察报告中的面上问题，原则上应与巡视巡察报告相应表述一致，根据实际可按一事一底稿或一个问题一底稿制作。 三是巡视巡察了解情况，是指巡视巡察组工作人员了解核实的过程及事实描述，包括了解方式、责任主体、时间地点、主要情节、造成影响等，要注意写清有关违纪违规问题的确定依据。四是支撑材料，一般选择原始材料，对篇幅少、证明力强的材料可全文使用，对篇幅多、关联内容散的材料可以重点摘录，重复引用的可在关联性最强的底稿后标注。 五是责任人签名。

为明确底稿责任， 底稿由巡视巡察组工作人员在了解问题时即开始编制，经分管副组长审核、组长审签，报送巡视巡察报告时一并提交，并根据巡视巡察工作领导小组审议意见进行适当补充调整。

1.承办人指负责了解问题的巡视巡察组人员（一般为2人），应当做到严谨细致，制作底稿并签名，对底稿的规范性、完整性和真实性负责，履行底稿编制的直接责任。

2.副组长应当严格指导把关，审核底稿并签名，对底稿的准确性、逻辑性以及问题判断依据进行把关，履行审核责任。

3.组长履行审定责任，审定底稿并签名，重点对底稿进行政治和政策把关，加强督促管理。

底稿是巡视巡察组工作质量评估及干部考核鉴定的重要参考。对履职履责不到位导致底稿编制不实、定性不准、把关不严等，造成严重后果的，依据有关规定追究相关责任人员的责任。巡视巡察工作结束后，底稿作为档案材料归入巡视巡察机构档案库留存（纸质和电子版）。