行政事业单位“三公”经费是指财政拨款开支的公务接待费、公务用车购置及运行费、因公出国（境）经费，是维护行政事业单位正常运行的基本经费的组成部分。从性质上看，“三公”经费是政府履行公共职能、提供公共服务必不可少的支出。但因个别地方对“三公”经费支出缺乏有效的监督和制约机制，个别单位和个人超规格接待、公款吃喝、超标准配车、公车私用、公费旅游、公费出国等铺张浪费和腐败行为不仅造成了财政资金和公共资源的浪费,而且助长了浮夸奢侈享乐之风，这一现象的持续存在无论是对干部,还是对社会、对人民都会造成持续的不良影响。行政事业单位“三公”经费的支出情况越来越受到各个方面的高度关注，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。党和政府也采取一些措施予以积极回应。从中央“八项规定”，到习近平总书记关于厉行勤俭节约反对铺张浪费的重要批示，再到李克强总理关于本届政府任期内“三公”经费只减不增的承诺，党中央国务院对控制中央部门“三公”经费支出提出了明确要求。作为审计人员，深感新一届党中央领导集体在加强党风廉政建设上，在反腐败决心上，态度鲜明而务实，联系到审计工作，有必要对行政事业单位“三公”经费审计开展理论研究与探讨，并在审计领域提出恰当可行的对策，更好地实现国家审计在国家治理中不可替代的作用。

01 行政事业单位“三公”经费存在的问题#

（一）公务接待费超标#

公务接待费超标虽有物价上涨的因素，但主要体现在以下五个方面：

1、公款消费项目多#

部分单位的公务接待项目形成了“一条龙”服务,欢迎接待—结束庆功—饭后娱乐—考察景点—走时特产。概括起来包括吃、喝、唱、洗、按、赠、游等形式。

2、公款消费档次高#

在一些领导的理念里，档次的高低，接待标准的高低往往与对客人的尊敬程度及地位联系起来，这就使得接待档次高居不下。

3、公款消费规模大#

在中国的传统里,接待的规模与重视程度是成正比的,为了表示重视，接待陪客的人必须多，主要领导要到、分管领导要到、对口处、科室人员要到，再加上一些相关人员参加，接待规模越来越大。

4、公款消费名目多#

主要表现在找各种理由来吃喝，如检查考核、争取项目、协调资金、请示汇报、学习考察、接风送行、庆功表彰、召开会议等都要吃喝接待。总之，接待名目繁多，只要想吃喝总能找到“合理”的理由。

5、公务接待消费造假多#

存在假接待、乱接待等问题，甚至将送礼、联络、娱乐活动、滥发补助补贴等开支采取偷梁换柱的方式,开具餐饮发票的方式以公务接待费名义报销。中央“八项规定”出台后，行政事业单位部分领导出入私人会所进行公款消费。

02 公务用车的配置和使用不符合制度规定#

我国现行公务用车管理制度，一直沿用计划经济时代的编制管理、标准控制、按需配给、单位所有的模式。随着时间的推移，这种公务用车管理制度的缺陷越来越明显，主要体现在以下三个方面：

1、超编配置公务用车#

有些单位以工作需要为借口超编配车，实际上以领导的数量为标准配置公务车。有些单位不符合配车标准或已达标， 就采取向下属单位或管辖单位借车或以其名义买车。

2、公务车超标配置#

部分单位和部门存在公车使用相互攀比的现象,错误地认为车是单位形象和权利的象征，是领导地位和上级关系好坏的象征，甚至认为是领导协调能力的象征。

3、公务车运行维护费居高不下#

公务车的运行维护费用包括燃料费、保险费用、维护保养和修理费、过路过桥费以及其他费用，其中燃料费、维修保养和修理费成为公车运行维护费主要开支且花费较高，严重超预算支出。部分单位公务车的运行维护费用比社会车辆高4～5 倍的成本。

03 公费出国（境）旅游屡禁不止#

部分单位把公务出国（境）作为一种职工福利待遇或激励职工的奖励措施，职工轮流排队，公费出国（境）旅游，主要体现在以下三个方面：

1、借船出海#

随着出国审批制度的不断完善，明目张胆的利用公费出国旅游已明显减少，一些单位、社团组织假借对外学习、交流、考察和学术研究等名义组织干部职工公费出国（境）旅游。

2、造假出国#

部分单位为达到出国目的，竟然采取伪造邀请函、国际会议通知、国际学术交流通知等假文件，作为公费出国旅游的理由。

3、公私难辨#

部分通过组织安排正常的公费出国团组，通常采取变更原来安排的路线和行程，变相的进行公费旅游的目的。而且变相的公费出国旅游还给了一些官员创造了转移财产，借机潜逃国外的机会。

04 “三公” 经费支出核算失真#

为逃避相关部门的检查，部分单位通过在财务账目中弄虚作假的形式来隐匿“三公”经费，主要有以下五种表现形式：

1、将“三公”经费混入其他科目列支#

由于“三公”经费不是一个核算科目，所以在财务入账时，就有了一定的灵活性。有的单位利用培训费、差旅费、会议费、租赁费、业务费等科目列支“三公”经费，有的单位“三公”消费更是一笔糊涂账，将“三公”经费混入“暂存款”、“其他支出”等科目中列支。

2、在下属单位列支“三公”经费#

对于某些有下属单位或二级机构的部门，存在着转移“三公经费”支出的问题。把本应在单位账面列支的支出直接转移到下属单位和二级机构，或将相关经费以拨出资金的形式先拨付到下属单位，再通过下属单位列支机关车辆、招待、

职工出国、旅游等费用，以逃避审计监督。

3、“三公”经费隐藏于专项经费#

有的单位把本应在公用经费的定额中安排支出的“三公”经费转移到专项经费中列支，出现了挤占、挪用专项资金的现象。

4、私设“小金库”，账外列支“三公经费”#

部分单位将收取的房租费、二级单位缴纳的管理费、国有资产变卖收益或其他收入未纳入单位财务统一核算而直接用于公务招待、旅游等支出。

5、巧立名目、虚开发票#

部分单位将“三公”消费开支发票转换成购买办公用品、会议材料费、打印费、宣传费等。

05 “三公”经费问题的原因分析#

（一）传统思想和社会习俗的影响#

几千年的封建文化使人们心中根深蒂固的公职权力思想一直延续至今，开高档车、花公家钱当作个人享受需要，而中国人热情好客和礼尚往来的社会习俗使公务接待的规格不断提高。摆架子、争面子，虚荣心、相互攀比导致“三公”经费居高不下。

（二）特权思想严重，法制意识淡薄#

部分领导官本位思想严重,仍然存在特权的思想。对公车私用、公款吃喝、公费旅游等问题重视不够，存在“不贪不占，吃喝无罪”的错误观念，认为公家的钱只要没落入自己腰包，吃了喝了用了无关紧要，没有树立起全心全意为人民服务的思想,没有认识到公务费用来自于人民,“三公”经费的增加会加重人民的负担。

（三）预算约束不强，财务监管弱化#

一是预算安排不够细化。现行财政预算安排中，根据统一标准安排人员公用经费，“三公”经费从公用经费中支出。未细化到公用经费的具体项目中，部门在资金使用中拥有极大的自主权。

二是“三公”经费的资金来源渠道多，既有预算内资金、又有非税收入以及专项资金等，很难掌握具体数目，使得“三公”经费容易超支，难以控制。

三是现行的财政体制，在公车使用、招待费用、出国考察等方面，都缺乏统一的标准和规则，没有明确的预算约束机制，没有“数据高压线”。

四是预算支出透明度不高。在目前的预算科目设置中，并未明确设置“三公”经费科目。“三公”经费明细通常是分散在不同的科目类别中，如公费出国涉及的费用包括培训费、课题费、外事交流经费等，在各个会计科目中分别核算，难以计算总体支出规模。同时，政府预决算报告对于列举的分项财政开支项目都很简单，未列出相关分项支出，不能满足公开“三公”经费的需要，使得“三公”经费具有一定的隐蔽性。

五是“三公经费” 公开制度及监督制度缺失，缺乏对公开范围、标准的明晰界定，造成各单位按照各自的理解公布数据，以致公布出来的数据畸高畸低，统计口径也不一样；缺少对公开情况的监督，对于单位不如实公开甚至不公开“三公经费”支出情况，缺少相应的制裁措施。

六是现行的财务报销制度和审计制度不够完善，财务报销时发现问题，一般只作退回处理，而内部审计发现问题，很少涉及个人，缺乏强有力的震慑力。

七是政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以发挥实质性的监督作用。

（四）绩效管理水平低下#

“三公”经费支出是否合理，不能简单地从数据上得出结论，由于各部门人员、资产以及工作性质的不同，都可能使“三公”经费支出产生差异。那么“三公”经费支出多少是合理的呢? 应该通过“绩效”来衡量。一个部门完成工作任务需要一定的经费支持，通过绩效评价可以考量出投入与产出的关系是否合理。也就是说通过绩效管理，可以科学地评估“三公”经费是否产生了效果，是否是有效的支出。如果是符合绩效管理要求的，那么为实现绩效目标而产生的一定规模的“三公”经费支出则是合理的。由于当前对预算执行的监控重点还在投入方面，以支出为导向的绩效预算管理模式还没有建立起来。相应地对“三公”经费还未实行绩效化管理，导致“三公”经费使用过程中出现浪费严重、效率低下的现象。

（五）监督执行不力#

从表面来看，“三公消费”是受到多重监督的，包括主管部门、审计部门、财政部门和人大以及社会公众，然而事实上，政府对“三公”经费的监督是不到位的。从监督类型来看，目前以内部监督为主，倾向于行政系统内部的自制，即用自己的矛刺自己的盾，因此监督管理形同虚设。从监督对象来看，“三公”消费多集中在领导干部手中，而领导干部拥有很大的权力同时自由裁量幅度也很大，同级不便查，同事不好查，权力的高度集中使得行政检查、财政监督等都停留在表面。从监督主体来看，缺乏应有的权威。一方面，我国审计机构不象外国那样独立，而是作为政府的一个部门，向首长负责，这种不独立和无权力形式使其监督缺乏权威性；另一方面，由于体制因素，人大一直未能发挥其审查和监督作用；社会公众作为税收资金的提供者，本应最具知情权和监督权，却因“三公”经费公开工作进展缓慢，公开内容不全、不细，甚至看不懂，挫伤了社会公众对“三公”经费监督的积极性，社会监督作用难以发挥。

(六) 责任追究不到位#

由于缺失严格的“三公”消费责任追究办法和行政问责，即使是查出了问题，也是大事化小，小事化了，很少触动领导个人利益，极少因“三公”消费进行行政问责。

06 加强“三公”经费治理的对策#

“三公”经费问题的解决不是一蹴而就的,要从根本上解决“三公”经费问题,需要靠我国行政体制和管理体制的改革完善,需要从从上到下思想认识上加以重视,采取多措并举,才能有效遏制“三公” 消费。

（一）加强思想教育，转变行政理念#

“三公”经费管理存在问题,首要责任在于领导,因此,加强对“三公”经费管理,对于领导开展思想教育是必须的。为此,相关部门应该不断开展法制与廉政教育, 对讲排场、比奢侈、比阔气的“享乐主义”思想和挥霍浪费行为进行作风整顿, 促使各级干部自觉抵制各种诱惑，牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的良好风尚，真正做到清正廉明、洁身自好。另一方面, 广大党员干部应增强公共服务的意识, 转变为官理念，做人民公仆,珍惜百姓财产,为人民谋福利。

（二）强化预算管理，加强源头控制#

一是完善预算管理机制。改进预算核算机制，改变基数法的预算核定方式，应在充分了解各部门、各单位情况的基础上，根据实际情况，合理确定 “三公”经费的基本数字及定额，从而核定预算。

二是严格预算执行。始终坚持预算刚性原则，强化预算的约束作用，防止资金使用过程中的随意性。严格按照预算安排支出资金，只有列入预算的“三公”经费，才能进行支付。

三是严控预算追加。强化资金使用的计划性、科学性和严肃性，原则上预算不得追加“三公”经费。

（三）完善管理制度，健全约束机制#

无规矩不成方圆,要做好“三公”经费管理工作,必须建立健全相应的“三公”经费管理制度体系,让“三公”经费在管理制度体系约束下进行合理控制,让所有的“三公”经费管理有规矩可循。

1、严格贯彻落实中央“八项规定”，加强“三公”经费管理#

各行政事业单位应格贯彻落实中央“八项规定”、“六项禁令”和反“四风”精神，切实采取有力措施，不折不扣，持续推动广大公职人员特别是领导干部把“八项规定”内化于心，外化于行。深刻领会习近平总书记关于厉行勤俭节约反对铺张浪费的重要批示精神，严格执行公务接待、公务用车配备使用、因公出国（境）等各项管理制度。

2、规范公务接待标准，完善公务接待管理制度#

行政事业单位在公务接待方面，应实行公务接待报批制，接待前先填制《接待报批单》，经审批后再进行接待，严格控制接待的范围和标准,简化接待程序,控制陪餐人数、就餐地点和就餐标准；严格要求单位内部公务接待公开透明，对接待对象和陪餐人员实行实名登记制并纳入财务监督管理，实行公务接待公示制度；严禁各单位之间相互宴请,严禁以任何名义和理由进行各种高消费娱乐活动,以及向下属单位报销接待费用；推行公务卡刷卡消费,一次一结算,提高公务接待的透明度。

3、加大公车管理的力度，加快推进公车改革步伐#

严格按规定配备专车，不得擅自扩大专车配备范围或者变相配备专车。坚持社会化、市场化方向，合理有效配置公务用车资源，取消一般公务用车，适度发放公务交通补贴。对于保留的公务用车实行一车一档,对每一辆公车的加油、保险、维修进行详细记录,严格审核每辆公车的运行成本,保证公车购置、运行科学合理。同时，还应对公车实行标志管理，在车上喷涂专门的颜色和图案，并标注“仅供公务使用”字样和隶属部门的名称，接受社会监督，最大限度地减少公车私用现象的发生。

4、严格执行出国审批手续，从严控制出国费用#

对因公出国（境）管理,要加强源头管理,在预算范围内按“严格控制、厉行节约”的原则, 细化因公出国预算编制，在原有审批功能的基础上增加纪检监察部门审批环节，提高审批门槛。在组织公费出国（境）前，由申请出国单位向批准部门就出国的目的、内容、费用、能够实现的效益提出申请，由批准部门组织相关专家进行评价论证，经过评价论证后，认为可行后，由批准部门进行审批。回国后，由批准部门组织相关专家对本次出国花费的支出、实现的效益进行再评价再论证，如发现出国内容、出国花费的支出、实现的效益与申请时有较大出入，将对组织者实施行政问责，最大限度减少不必要的公费出国。

（四）加大“三公”经费公开力度，完善公开方式和内容#

公开“三公”经费，将“三公”经费暴晒于光天化日之下，公开透明的接受社会和民众的监督是打造一个清正、廉洁、高效、透明政府的必然要求，也是提升政府公信力的必然要求。全面公开政府部门“三公”经费，不是简单的公开，应做好以下五方面的工作，才不会使“三公”经费的公开流于形式。

一是要在细化政府部门支出预算的基础上，向社会公开“三公”经费预算，让公众知道财政每年安排了某个单位多少资金用于“三公”消费，并附有详细说明。

二是要公开“三公”经费预算执行结果，不仅要公开部门单位“三公”经费总体支出情况，还要公开“三公” 经费的每一笔支出的数额，并解释每一笔支出的用途，以便于公众判断其是否合理、合规。

三是公开的格式应当由专业的财务表格和术语转化为公众能够看得懂的格式和用词，让公众看得直接，看得清楚，看得明白。如果不是这样，那即使公布了也是走形式，也会让公众不满意，公众看不明白就会产生各种质询甚至挑刺。

四是规范“三公”经费的公开内容，公布“三公”经费总数及人均数据；将出国费、接待费精确到“人次”，公车经费精确到具体“车辆”，公务接待费精确到“平均每餐”。

五是统一“三公”经费公开方式，建立定时定点公开公示制度，“三公”经费支出单位内部按月公开，每季度向社会公开，不仅应在各自的门户网站上公布，还应在政府网站和机关媒体党报上统一发布。接受社会公众的广泛监督，使“三公”经费公开制度化、规范化。

（五）推进“三公”立法，建立问责、惩治机制#

一是加强立法。对“三公” 经费实行立法，进一步完善了十八届四中全会提出的全面推进依法治国的方略，应将“三公”经费浪费行为纳入《刑法》调节范畴，增加刑事处罚规定，如公款出国旅游纳入贪污处理范畴，超标准接待按行贿受贿处理等，并在其他法律如《公务员法》等法律法规中做出明确的规定，只有把治理公款消费列入立法计划，明确公款消费的法律责任，通过立法手段将违纪现象升级为违法犯罪，才能使公职人员依法办事，有效防止公职人员滥用权力，无度消费，避免中央三令五申而地方置若罔闻的尴尬，也为公众进行监督提供法律保障。

二是建立监督问责机制，加大惩治力度。问责应直击责任人，惩处要“零容忍”。形成人大审查预算编制、审计监督预算执行、组织人事纪检问责的便利操作的一条龙监督问责制度，使“三公”消费层层把关，治理有序。同时，有关部门应加大对“三公”消费中有令不行、有禁不止的行为的责任追究力度，对“三公”经费使用违反规定、挥霍浪费、拒绝公开或公开信息虚假等行为，追究直接责任人和主要领导责任，违规费用由直接责任人和主要领导承担，对违反财经法律法规的，对领导和直接责任人视性质、情节、危害程度给予行政记过以至撤职处分，构成犯罪的，追究刑事责任。真正做到有权必有责，有责必问、有错必纠。

总之，“三公”经费事关党和政府的形象，事关人民群众的切身利益，事关社会的稳定，事关党的前途和命运。审计机关要充分发挥治理“三公”经费的独特功能，为政府管好用好财政资金发挥积极作用。